6.1 Informes de Países

Cada delegación preparó con antelación al Seminario un informe nacional, de acuerdo a la pauta que se les envió oportunamente. Se les solicitaba recolectar información sobre las principales tendencias de la evolución de la pobreza en su país y reflexionar sobre las instituciones y políticas nacionales para dar respuesta a este fenómeno. Se motivaba también a las delegaciones a analizar su situación nacional desde una perspectiva de género. A través de este ejercicio, se pretendía iniciar un proceso de reflexión, que posteriormente se profundizaría durante el seminario, facilitando la elaboración de estrategias nacionales. Igualmente, el ejercicio serviría para crear lazos al interior de cada delegación -en muchos casos sus integrantes no se conocían entre sí- y para facilitar el intercambio de ideas y experiencias entre los cinco países, puesto que todos trabajaron sobre la base de la misma pauta.

A continuación se exponen las principales ideas presentadas por cada delegación, en base a la pauta de trabajo.

• Argentina

La década de los años noventa se inicia con altos niveles de pobreza (cerca de un 45% de la población del Gran Buenos Aires bajo la Línea de Pobreza en 1990), los que posteriormente tienden a disminuir, aunque en forma no sistemática.

Se detectan importantes diferencias territoriales en cuanto a la incidencia de la pobreza, las que favorecen a las ciudades más grandes del país. Estas disparidades regionales se asocian tanto a los niveles de ingreso familiar como a la presencia de NBI.

Proceso hiperinflacionario, que alcanza su punto máximo en 1989.

El nivel de empleo y la distribución del ingreso son factores estructurales que inciden sobre los niveles de pobreza. Respecto al primer factor se observa que la inserción desfavorable en el mercado laboral (desempleo, subempleo, precarización) y la informalidad (bajos salarios) representan tendencias de largo plazo, que afectan en mayor medida a las mujeres.

A partir de datos referidos al Gran Buenos Aires, se indica que la concentración de los ingresos ha aumentado desde 1992, después de un comportamiento irregular durante la década de los años ochenta. Esta situación afecta en mayor medida a los hogares a cargo de mujeres; quienes además perciben ingresos del trabajo inferiores a los hombres (-24% en 1991 y -26% en 1999).

En un marco de creciente importancia de los hogares a cargo de mujeres, el Método del Ingreso muestra una también creciente incidencia de la pobreza entre los mismos, presentándose la tendencia contraria en el caso de aquellos a cargo de hombres (Gran Buenos Aires).

Bajos niveles de escolaridad de los pobres. Aunque considerando el total de población no se verifica una situación desfavorable para la mujer, en el caso de los jefes/as de hogar pobres, las mujeres tienen menor escolaridad.

Mayores tasas de fecundidad en algunas regiones, que implican menores ingresos per capita familiares.

Si bien, el tema de género se encuentra en un nivel todavía precario de desarrollo y visibilidad, más presente a nivel de personas que de instituciones, existen algunos programas que lo incorporan. Por otra parte, el problema de la pobreza y la desigualdad ha ganado una espacio creciente en la agenda social, constituyendo un tema priorizado, en especial durante los años noventa. En 1998, el Gasto Público Social representó un 17,5% del PIB, incluyendo políticas sociales universales y focalizadas en los sectores más desfavorecidos.

Algunos de los programas y políticas orientadas a la generación de empleo y/o al mejoramiento de la situación de las mujeres que se destacaron, fueron las siguientes.

- Políticas del Gobierno Nacional: a) Servicios Comunitarios III, dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, "destinado a brindar ocupación transitoria a trabajadores(as) desocupados(as) para realizar proyectos de servicios sociales a la comunidad, orientados a mejorar la calidad de vida de la población, en particular la de menores recursos". Actualmente, en estos proyectos se incorpora un 90% de mujeres (preferentemente jefas de hogar) y capacitación en oficios "no tradicionales" para mujeres. b) Programa de Atención a Grupos Vulnerables, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social, que tiene tres componentes: viabilización del acceso a servicios sociales, fortalecimiento institucional y atención a la población indígena. Se pretende promover las capacidades de los grupos vulnerables y las de las instituciones que los representan o que trabajan con ellos, a través de un modelo de gestión participativo, integral y decentralizado. Respecto de las jefas de hogar, que son uno de los cinco grupos vulnerables considerados, se realizan acciones relativas a mejoramiento de infraestructura para cuidado infantil, apoyo escolar para sus hijos, capacitación en oficios tradicionales y no tradicionales, mejoramiento de la vivienda, y talleres de sensibilización sobre la problemática de la mujer y salud reproductora. c) Consejo Nacional de la Mujer, que depende directamente del Presidente, elabora e impulsa políticas orientadas a una mayor igualdad entre hombres y mujeres, coordinándose con las distintas áreas del Estado, tanto a nivel nacional como provincia y municipal.

- El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires impulsa numerosos programas orientados a la formación para el trabajo, algunos de los cuales contemplan entre sus objetivos la temática de género o se focalizan en mujeres. Por ejemplo, el Programa de Becas para la Formación para el Trabajo, entre otros aspectos pretende "concientizar acerca de los derechos ciudadanos y las diferencias de género"; y, el Programa Meta. Mujeres Entrenadas en Tecnologías Aplicadas, focalizado en mujeres jefas de hogar.

- Por parte de la sociedad civil, se destaca la creación del Instituto de la Mujer de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (1992), con el propósito central de formar cuadros de dirigentes con conciencia de género y teniendo como principal preocupación la defensa de los derechos de las trabajadoras. Desde el sector empresarial, la Unión Industrial Argentina, a través de su Subcomisión de la Mujer y el Trabajo, pretende desarrollar estrategias orientadas a mejorar la posición y desempeño de las mujeres empresarias y ejecutivas.

Durante el debate que, por razones de tiempo fue breve, se aludió a las diferencias entre lograr una amplia participación de mujeres y considerar la dimensión de género en los programas, a los problemas asociados a la sustentabilidad de los mismos (puesto que, entre otros aspectos, surgen como experiencias piloto; suponen cambios significativos en materia de institucionalización y gestión; incorporan capacitación en oficios no tradicionales para mujeres) y a la importancia de las mujeres como empleadoras.

• Brasil

Número creciente de personas viven bajo la Línea de Pobreza -50,9 millones en 1979 y 69,8 millones en 1990, de los cuales 34 millones son indigentes-, en este último año, un 40% de las familias tenían ingresos per capita inferiores a dicho parámetro.

El norte, el nordeste y las zonas rurales son las más afectadas por la pobreza.

Alta desigualdad en la distribución del ingreso; en los años noventa, el ingreso medio de personas pertenecientes al 10% más rico de la población es 30 veces mayor que el ingreso medio del 40% más pobre.

Mala calidad de los empleos; entre 1991 y 1998, se crearon 1,2 millones de empleos de los cuales casi 1 millón corresponde al sector informal.

Disminución de la capacidad de compra del salario mínimo; en 1994 representaba el 102,4% de la canasta básica, cifra que en 1998 era de 82,0%.

El perfil de los trabajadores que reciben un salario mínimo o menos se caracteriza por una alta proporción en los sectores servicios y agricultura; mayor peso relativo de las mujeres; baja escolaridad (26,0% son analfabetos); casi la mitad reside en el nordeste.

Respecto de la situación específica de la mujer se destaca que representa un 43% de la PEA; registra mayores tasas de desocupación; y, un aumento de la jefatura de hogar femenina (13% en 1970 y 20,1% en 1989).

En el marco de una historia nacional marcada por la exclusión social, con escasos períodos de democracia, existen esfuerzos recientes por incorporar las políticas públicas (desigualdad y pobreza) en la agenda política, lo que implica un aparato institucional en construcción. Dichos esfuerzos contemplan también el Diálogo Social.

En el ámbito de las políticas de empleo se distingue entre políticas públicas activas (i.e Plan de Calificación del Trabajador, Democratización del Crédito) y políticas públicas universales (i.e. Educación, Salud).(8) Se pretende que las políticas sean descentralizadas, tripartitas y paritarias; un ejemplo es el Fondo de Amparo al Trabajador. Adicionalmente, se considera que debe ponerse el acento en las políticas universales, lo que no impide reconocer la necesidad de definir criterios para delimitar el acceso a los recursos para ciertos grupos (i.e. la población perteneciente al primer cuartil debe ser sujeto preferente de intervención).

Se está tomando conciencia de que la mujer, en particular la mujer negra, es la más perjudicada, pero esto aún no se traduce en la incorporación de la perspectiva de género en el diseño de políticas y programas, tampoco en la evaluación de los mismos.

En el debate posterior a esta presentación, se resaltó la importancia del tripartismo, como un fenómeno de desarrollo reciente en el país (que se debe fortalecer) y de la construcción de actores sociales en general (sindicalismo y otros). No obstante lo anterior, dada la "perversidad" de la organización del trabajo, se requiere fiscalizar el cumplimiento de la ley por parte del Estado y de un trabajo de sensibilización hacia los empresarios para que consideren cuestiones de ética social. Estos temas se asociaron con la necesidad de dar mayor relevancia al papel del sector empresarial en el Paquete Modular. Por último, respecto a la disyuntiva entre políticas universales y focalizadas se argumentó que las primeras permiten institucionalización mientras que las segundas pueden considerarse como un asistencialismo disfrazado, que difícilmente supera la condición de programas temporales o de emergencia. Desde esta perspectiva, se considera que el género puede ser abordado indirectamente, en la medida que las mujeres tengan presencia entre los sectores con mayores dificultades (i.e. alta presencia de negros y mujeres entre los desocupados).

• Chile

Durante los años noventa se registra una baja significativa de la proporción de población en situación de pobreza (38,6% en 1990 y 21,7% en 1998); sin embargo, entre 1996 y 1998, se observa un estancamiento en el ritmo de disminución de la pobreza.

El ritmo de crecimiento económico, más que por acción de las políticas sociales, aparece como el principal determinante de la baja (y estancamiento) de la pobreza absoluta, lo que obliga a revisar las políticas que se han implementado con este propósito. (9)

En relación con lo anterior, es importante considerar que el 80% del empleo lo genera el sector privado y que los programas sociales dirigidos a la población de escasos recursos no necesariamente llegan a los más pobres.

La alta concentración del ingreso ha permanecido sin cambios durante la década.

En el ámbito de las políticas se presenta un panorama negativo. A pesar de que desde 1990, con la llegada de la democracia, la superación de la pobreza es un tema relevante de la agenda pública, se toman medidas y diseñan programas para enfrentarla (como el Programa Nacional de Superación de la Pobreza, la creación del Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, instancia que, convocada por el Presidente de la República, agrupa a diversos representantes de la sociedad civil), no se alcanzan los resultados esperados.

Como dificultades principales se menciona que el Estado no logra la necesaria coordinación entre ministerios y servicios, por una parte, y distintos niveles de intervención (local, regional, nacional), por otra, y que el proceso de descentralización es lento.

Se carece de políticas de empleo propiamente tales, existen políticas activas para fomentar el empleo. Entre estas se cuentan los programas de capacitación laboral de jóvenes, de mujeres jefas de hogar, el Programa de Desarrollo Rural y el Programa de Apoyo a la Microempresa. La actual crisis económica ha llevado a centrarse en políticas y programas dirigidos a disminuir el desempleo.

Algunas de las dificultades que, en mayor o menor medida, afectan a los programas mencionados se relacionan con los contenidos de la capacitación laboral (pertinencia); la focalización (se dirigen a población de bajos ingresos pero no llegan necesariamente a los más pobres); los organismos ejecutores (privados) no necesariamente reúnen el nivel de expertizaje técnico y la vocación requerida para que se cumplan los objetivos de los programas sociales; salvo excepciones (Programa de Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar), los programas contemplan insuficientemente o simplemente no consideran la perspectiva de género en su diseño y/o implementación.

A partir de la experiencia negativa del Programa Nacional de Superación de la Pobreza, en el debate se hizo hincapié en la fragilidad de las políticas sociales frente a las macroeconómicas y en la incapacidad de integrarlas. Se rescató, sin embargo, la importancia del Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, como instancia que logró ciertos consensos, a pesar de su heterogénea composición; característica que, a su vez, le ha impedido incorporar el tema de género. Se reconoce que esta dimensión no está presente en los programas públicos orientados a disminuir la pobreza o crear empleo, a pesar de la alta presencia de mujeres.

• Paraguay

En 1997/98, un 32,1% de población vive en situación pobreza y un 17, % en situación de indigencia.

La pobreza es más extendida y más profunda en las áreas rurales: el ingreso promedio de los pobres rurales cubre el 50% del costo de la Canasta Básica de Consumo, cifra que en Asunción, por ejemplo, alcanza a 76%. El moderado incremento de la pobreza registrado entre 1995 y 1997/98, se explica precisamente por las tendencias registradas en las áreas rurales (con un aumento de 37% a 43%).

Factores de índole sociodemográfico, tales como tamaño del hogar (mayor entre los pobres); incremento de la jefatura femenina; baja participación laboral femenina entre los pobres urbanos; alta deserción escolar entre los jóvenes en situación de pobreza; niveles de escolaridad insuficiente de la población en edad productiva, tasas de analfabetismo más alta entre las mujeres.

Factores asociados al empleo, entre los que se mencionan: 57% de la PEA en el sector informal (68% en el caso de las mujeres); segmentación del mercado laboral, que entre otros problemas se traduce en una alta proporción de mujeres ocupadas en sectores de baja productividad (60% frente a sólo un 41% de los hombres); brecha salarial entre ingresos de hombres y mujeres.

En síntesis, educación, sexo y etnia se identifican como los principales determinantes de la pobreza.

El problema de la pobreza se considera como un tema prioritario de la agenda pública, existiendo propuestas para encararlo desde diversos sectores. En este marco, el Diálogo Social es un mecanismo, todavía incipiente, que se está implementado desde el Estado ("Consejo de Diálogo Social Tripartito para la Política Laboral y la Concertación Social"). La visibilidad de la relación género-pobreza, aunque creciente, no se ha traducido aún en acciones concretas ni transversales.

Se describen políticas y programas orientados a combatir la pobreza y generar empleos, impulsados por distintos sectores:

- Desde el Gobierno: a) Programa de Lucha contra la Pobreza, "Oñondivepá", una iniciativa interinstitucional, focalizada geográficamente (preferentemente áreas rurales) cuyo objetivo general es eliminar la pobreza extrema. En el corto plazo este Programa, iniciado en 1999, contempla provisión de infraestructura y servicios básicos, promoviendo simultáneamente la autogestión y cooperación para lograr sustentabilidad (creación de Centros Integrados de Acción Comunitaria). b) Programa de Formación y Capacitación Laboral, orientado a incrementar la productividad y los ingresos de jóvenes de escasos recursos (que ingresan al mercado laboral o se encuentran desocupados) y la capacidad gerencial de los pequeños y micro empresarios. Este Programa depende del Ministerio de Justicia y Trabajo y contempla la participación del sector privado. c) Proyecto Red CIDEM (Centros de Iniciativas y Desarrollo para la Mujer), dependiente de la Secretaría de la Mujer, que se plantea como objetivo general mejorar las condiciones de vida de las mujeres de comunidades rurales e indígenas, aumentando su participación activa en el desarrollo del país.

- Desde el Sector Empresarial: a) la Asociación Paraguaya de Empresarias, Ejecutivas y Profesionales (APEP), fundada en 1991, impulsa algunas estrategias para combatir la pobreza y generar empleos, que se sustentan principalmente en la formación y capacitación de mujeres (socias y no socias) que les permitan mejorar o crear su empresa. b) la Federación Paraguaya de Microempresarios/as, FEPAME, entrega asesorías y servicios para mejorar la calidad de vida de este sector; un 45% de los usuarios son mujeres, especialmente madres solteras y/o jefas de familia.

- Desde el Sector Sindical: la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, implementa programas de formación y capacitación laboral, entre cuyos beneficiarios/as se encuentran trabajadores cesantes, jóvenes que buscan empleo por primera vez y pequeños productores.

En el debate se destaca la importancia de que, con vistas a su sustentabilidad, las políticas que vinculan pobreza, género y empleo se asocien a proyectos de desarrollo local (lo que remite al proceso de descentralización y al carácter integral que deben tener dichas políticas) e incorporen el tema de ciudadanía y la toma de conciencia acerca de las relaciones de género.

• Uruguay

Un15% de los hogares urbanos se encuentra en situación de pobreza (91% de la población reside en áreas urbanas); la pobreza "reciente" (asociada a la pérdida de ingresos y expresión del deterioro social) es la más importante. La medición de la pobreza a través de las NBI muestra una baja significativa.

La población menor de 18 años está sobrerepresentada entre los pobres (más del 40% de los pobres en Montevideo y sobre el 50% en el interior), a diferencia de lo que ocurre con la población mayor de 60 años.

Desigual distribución del ingreso; en Montevideo, los niveles de ingreso de los pobres son 4,5 veces menos que los correspondientes a los más ricos.

Aunque la pobreza no afecta especialmente a los hogares con jefatura femenina, hay otros indicadores que muestran su situación de vulnerabilidad (i.e. la mayoría de los niños/as de la calle son parte de este tipo de hogares).

Existe también una interrelación entre embarazo adolescente y pobreza.

No existe una política integral de combate a la pobreza, sólo políticas y programas sectoriales (i.e. infancia, familia, alimentación, vivienda); esta descoordinación es extensiva a las políticas sociales en general. El bajo perfil de las políticas para disminuir pobreza se asocia, entre otros factores, a la disminución del problema, medida por indicadores convencionales, descuidándose otras dimensiones asociadas al mismo (i.e. ciudadanía, violencia, niños de la calle). Por otra parte, los pobres, concentrados en asentamientos urbanos precarios, no logran articular una demanda lo que se traduce en políticas asistenciales (desarticulación del tejido social en general).

Tampoco hay una orientación hacia la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; la disponibilidad de datos por sexo es escasa o nula (excepto en relación con la Previsión Social), ocurriendo algo semejante con otras variables tales como grupo etáreo o agrupación geográfica.

Algunos de los programas relacionados con el empleo que se destacan son los siguientes:

- La Dirección Nacional del Empleo, dependiente del Ministerio del Trabajo, tiene un Programa de Capacitación Laboral, focalizado en desempleados y subempleados. En este marco, existe una discusión respecto a la pertinencia de la acción positiva con mujeres y su impacto sobre la igualdad de género; el fortalecimiento de las entidades que capacitan para que incorporen la perspectiva de género es también un tema de preocupación.

- La Intendencia Municipal de Montevideo implementa desde 1997 un proyecto para promover la inserción socio-laboral de jóvenes excluidos (hombres y mujeres de 12 a 24 años), enmarcado en el proceso de descentralización, para crear espacios para el desarrollo personal y social de las/los participantes. Este proyecto contempla talleres pre-ocupacionales, ocupacionales y prácticas laborales.

En el debate, se destaca el peso que tiene el envejecimiento de la población del país sobre las políticas sociales; aunque la inversión social es alta (23% del PIB), la mayor parte se destina a seguridad social. La alta incidencia de la pobreza entre niños y jóvenes se está abordando a través de políticas educacionales que evitarían la reproducción del fenómeno (i.e. ampliación de la cobertura de la educación preescolar); una alternativa que se plantea frente a esta perspectiva es un tratamiento integral del problema. Por otra parte, se hace hincapié en que la "nueva pobreza" está estrechamente relacionada con el empleo, lo que afecta en mayor medida a las mujeres (ocupaciones inestables, sin cobertura previsional). Se cuestiona, por último, el rol que está jugando el Estado para abordar la relación pobreza-empleo a través de las políticas sociales y se plantea la necesidad de que se consideraran otros mecanismos de intervención (i.e. Estado productor, políticas de desarrollo de las empresas, regulación de relaciones laborales).